Mit der Kompetenzausweitung der Europäischen Union, die sich von einer bloßen Wirtschaftsgemeinschaft hin zu einer politischen Union entwickelt, stellt sich zunehmend die Frage nach der Legitimation ihrer Handelns. Wenn die Union für immer mehr Bereiche des Lebens ihrer Bürger zur verbindlichen Entscheidungsinstanz wird und somit in großem Maße staatsähnliche Züge trägt, muss sie sich an demokratischen Maßstäben messen lassen.
Die Union setzt sich aus Staaten zusammen, die allesamt auf dem Prinzip der Demokratie beruhen, die demokratische Legitimation des Handelns der EU selbst wird jedoch schon seit einigen Jahren von einer kontroversen Debatte begleitet. Hierbei wird vor allem die Entscheidungsstruktur der Union immer kritischer beurteilt.
Im Mittelpunkt der Kritik steht die Legitimation des Ministerrates, der als wichtigster Gesetzgeber fungiert (Vgl: Kielmansegg 1996: 51-53). Er bezieht seine Legitimation aus den demokratisch gewählten nationalen Regierungen. Allerdings spielen bei nationalen Wahlkämpfen europäische Themen im Regelfall nur eine untergeordnete Rolle. Die Wahl einer Partei wird vielmehr anhand von Inhalten getroffen, die weitgehend das nationale Geschehen betreffen. Im Ministerrat werden dann von den Repräsentanten der aus den jeweiligen Wahlen hervorgegangenen Regierungen verschieden Standpunkte vertreten und Entscheidungen getroffen, von denen nicht behauptet werden kann, dass der einzelne EU-Bürger seine Stimme dafür gegeben hat. Der Wähler hat unter diesen Umständen die Europapolitik als ``Katze im Sack`` gekauft. Demokratie beinhaltet aber immer auch einen Auftrag. Sie bedeutet nicht nur, dass Herrschaft vom Volk ausgeht (= ,,government of the people``) , sondern auch, dass diese im Sinne des Volkes vollzogen wird (=,,government for the people``).8
Das Volk wählt nicht nur um des Wählens Willen, es wählt bestimmte Inhalte und will seine Anliegen wahrgenommen und beachtet sehen. Dementsprechend ist es äußerst fragwürdig, ,,aus den nationalstaatlichen Parlamentswahlen eine Vollmacht der Regierungen der Mitgliedsstaaten für das Geschäft der europäischen Gesetzgebung... herzuleiten.`` (Kielmansegg 1996: 52).
Dem Argument, dass der Wähler die Europapolitik einer Regierung häufig als ``Katze im Sack'' kauft, lässt sich entgegenhalten, dass die Europapolitik selbst zu einem Wahlkampfthema werden kann, wenn sie in wesentlichen Teilen an den Wünschen des Volkes vorbei geht. Vertritt beispielsweise eine Regierung eine sehr integrationsfreudige Haltung, während ein großer Teil der Bevölkerung eher kritisch gegenüber der EU eingestellt ist, könnte die Opposition versuchen, bei den nächsten Wahlen die Europapolitik zu einem zentralen Thema der politischen Auseinandersetzung zu machen. Alleine die Furcht hiervor könnte verhindern, dass sich der europapolitische Kurs einer Regierung zu weit von den Präferenzen des Volkes entfernt.
Problematischer ist hingegen ein zweiter Kritikpunkt: Demokratie beinhaltet auch, dass Entscheidungsträger, die eine Politik verfolgen, die innerhalb der Wählerschaft nicht mehrheitsfähig ist, bei den nächsten Wahlen abgewählt werden können. Dieses Prinzip wird jedoch durch die Einführung von Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat außer Kraft gesetzt. Wenn die Vertreter eines Landes - die in einer als zentral empfundenen Sachfrage auch den mehrheitlichen Willen der Bevölkerung ihres Landes vertreten - im Ministerrat überstimmt werden, haben die Wähler des betreffenden Landes keine Möglichkeit, die für die nicht gewollte Entscheidung Verantwortlichen Politiker abzuwählen. Hierzu müssten sie die Politiker der anderen Mitgliedsstaaten abwählen.
Nur ein nach allgemeinem und gleichem Wahlrecht gewähltes parlamentarisches Organ kann Mehrheitsentscheidungen treffen und gleichzeitig als demokratisch gelten. Nach diesem Prinzip arbeiten die nationalen Parlamente. Auf EU-Ebene würde dem Europäischen Parlament diese Rolle zukommen. Das Europäische Parlament besitzt nur sehr begrenzte Machtbefugnisse mit denen es der ihm eigentlich zustehenden Rolle als Legislative nicht gerecht werden kann. Das Parlament als Vertreter des Volkes und damit Spiegelbild der Interessen des Volkes hat auf EU-Ebene nicht genug Kompetenzen, um von einer wirklich demokratischen Europäischen Union zu sprechen.
Selbst wenn das Parlament jedoch weitere Kompetenzen zugeteilt bekommen würde, wäre dies nicht ausreichend. Wie schon erwähnt, werden bei Wahlen, auch bei denen zum Europäischen Parlament, immer nationale Parteien gewählt. Die Wähler orientieren sich an der nationalen Politik bei ihrer Wahlentscheidung. Daher bezeichnet man auch oft die Wahlen zum Europäischen Parlament als Stimmungsbarometer zur Situation der Parteien in einem Land. Es bedarf also neben der Ausweitung der Kompetenzen des Parlaments auch der Bildung europäischer Parteien oder es wäre zumindest wichtig, dass die nationalen Wahlprogramme auch EU-Themen enthalten. Somit hätte der Bürger die Möglichkeit direkten Einfluss auf Europapolitik zu nehmen.
Ein weiterer Punkt, der wesentlich zum Demokratiedefizit beiträgt, ist die fehlende Transparenz der Entscheidungen. In der Union finden wir ein hochkompliziertes Gebilde von Ausschüssen Komitees vor, die oft relativ weitreichende Entscheidungsbefugnisse besitzen. Sie erhalten diese Befugnisse entweder vom Ministerrat oder von der Kommission, die am Ende prinzipiell die Entscheidungen nochmals prüfen müssen. Faktisch ist es aber so, dass die Ausschüsse in den meisten Fragen allein die Entscheidungsträger sind. Wer nun tatsächlich verantwortlich ist für eine bestimmte Entscheidung, ist so nur noch schwer nachvollziehbar.
Es mag merkwürdig erscheinen, dass ausgerechnet in einer supranationalen Organisation wie der Europäischen Union, die ausschließlich aus Demokratien besteht, ein solches Demokratiedefizit vorhanden ist. Eine Erklärung liefert die Fusionsthese von Wolfgang Wessels (Wessels 1992). Sie erklärt aus Sicht von nationalen Regierungen, aus welchen Gründen und Intentionen das Konstrukt der EU entstanden ist.
Die Staaten in Europa haben sich danach in den letzten eineinhalb Jahrhunderten hin zu Wohlfahrts- und Dienstleistungsstaaten bzw. Sozialstaaten entwickelt. Diese übernahmen zunehmend die Verantwortung und die Garantie für das materielle Wohlergehen ihrer Bürger, etwa indem sie Leistungen wie Sozial- und Rentenversicherungen, Arbeitslosenunterstützung und Subventionen für Unternehmer anbieten. Die Erwartungshaltung gegenüber dem Staat (bzw. konkreter: der jeweiligen nationalen Regierung) ist so über die Zeit hinweg erheblich angewachsen.
Die einzelnen Staaten sahen sich jedoch zunehmend weniger in der Lage, die in sie gesetzten Erwartungen zu erfüllen. Eine Möglichkeit, den Handlungsspielraum des Staates zu erhöhen, war die konsequente wirtschaftliche Öffnung. Die so erzielten Effizienzgewinne und volkswirtschaftlichen Wachstumsimpulse durch eine Intensivierung des Außenhandels eröffneten neue Verteilungsspielräume im Inland und konnten so den Staat als politisches System stabilisieren.
Gleichzeitig jedoch drohte der Staat durch die radikale wirtschaftliche Öffnung erheblich an Handlungsspielraum zu verlieren. Als plausible Beispiele lassen sich schwer kontrollierbare internationale Konzerne ebenso anführen wie ein Standortwettbewerb zwischen den Staaten. Eine Möglichkeit, diese negativen Folgen der Öffnung zu kompensieren, sind bi- oder multilaterale Abkommen. Allerdings weist dieses Instrument der klassischen, intergouvernemental geprägten Zusammenarbeit erhebliche Defizite auf. Kritisch ist insbesondere der oft fehlende Zwang zur Vertragstreue. Ob ein Land sich an die getroffenen Vereinbarungen hält, ist mitunter schwer zu kontrollieren. Selbst wenn eine Vertragsverletzung offensichtlich wird, fehlen häufig die Sanktionsmittel.
Eine supranationale Organisation wie die Europäische Union kann dieses Dilemma auflösen. Hier sind die nationalen Regierungen über den Ministerrat an der Entscheidungsfindung beteiligt. Gleichzeitig steht ein umfassendes Kontroll- und Sanktionsinstrumentarium zur Verfügung. Man denke beispielsweise an den Europäischen Gerichtshof oder die Subventionskontrollen durch die Europäische Kommission.
Vor diesem Hintergrund ist die Europäische Union ein Projekt, das im Eigeninteresse der nationalen Regierungen vorangetrieben wurde. Es ermöglicht erhebliche Effizienzgewinne durch die Öffnung und Verflechtung der Nationalstaaten und erhöht so den Handlungs- bzw. Verteilungsspielraum der Regierungen. Gleichzeitig kompensiert es den dadurch eingetretenen Machtverlust derselben durch eine umfassende Beteiligung an der Entscheidungsfindung auf Unionsebene.
An diesem Punkt angelangt sind an sich die ursprünglichen Intentionen der Regierungen erfüllt. Genau diese Absichten bedingen die Existenz des Demokratiedefizits. Eine wirkliche Demokratisierung der Europäischen Union müsste sich nach dem Bild der parlamentarischen Verfassungsstaaten richten. Eine vollständige Parlamentarisierung wäre die Konsequenz daraus. Mit einer starken parlamentarischen Legislative in der Europäischen Union wäre der Anspruch der Regierungen, auch auf supranationaler Ebene direkten Einfluss und Kontrolle innezuhaben, jedoch nicht vereinbar. Der Grund hierfür ist, dass die nationalen Regierungen keine Möglichkeit hätten, das von ihnen unabhängige Parlament zu kontrollieren. Sie würden so ihren Einfluss, den sie durch die EU retten wollten, gerade wieder verlieren.
Aus der vorangegangenen Darstellung lässt sich der Schluss ziehen, dass das diagnostizierte Demokratiedefizit der Union auf absehbare Zeit weiter bestehen wird. Es könnte nur durch die Staats- und Regierungschefs im Rahmen einer umfassenden Vertragsrevision beseitigt werden. Doch gerade in deren Interesse wäre eine Demokratisierung der Union am allerwenigsten.
Eine weitere Konsequenz ergibt sich in Bezug auf die Frage, ob Europa bald ein vereinigter Bundesstaat wird. Die EU ist nach der Theorie von Wessels nicht als ein Anzeichen des heraufziehenden Endes der Nationalstaaten zu werten, sondern als ein Instrument zu deren Rettung. Zu einem ``föderalen Qualitätssprung'' (Wessels 1992: 56) hin zu einem Bundesstaat könnte es nur kommen, wenn das Demokratiedefizit die Union in eine derart schwere Legitimitätskrise stürzt, dass weite Teile der europäischen Bürger sich gegen die EU wenden; oder aber, weil die umfassende Beteiligung der Mitgliedsstaaten an der Entscheidungsfindung diese so komplex werden lässt, dass die Union faktisch gelähmt wäre. In derartigen Krisenszenarien könnten die nationalen Regierungen bereit sein, einen erheblichen Teil ihrer Macht auf die EU-Organe Parlament und Kommission zu übertragen, weil eine Rückkehr zur Politikformulierung im nationalstaatlichen Rahmen aus den eingangs beschriebenen Gründen eine kaum erfolgsversprechende Alternative wäre.
In den vorausgegangenen Abschnitten wurde ein Demokratiedefizit innerhalb der EU konstatiert und erklärt, wo dieses existiert und wie es zustande gekommen ist. Nun stellt sich die Frage, wie sich dann die Europäische Union als solche überhaupt legitimieren kann, wenn ein solches Defizit weiter besteht.
Versteht man unter Legitimität allgemein die Anerkennung von Herrschaft durch die Bürger (vgl. Mandt 1992: 503), so lassen sich zwei Grundformen von Legitimität unterscheiden: eine input-orientierte und eine output-orientierte.
Input-Orientierung bezieht sich hierbei auf die Frage, wie Herrschende in ihre Herrschaftsposition gekommen sind. Die moderne Rechtfertigung von Herrschaft erfolgt in diesem Bereich über die Demokratie: Legitime Regierungen sollen aus freien Wahlen hervorgegangen sein. Eine frühere Form der input-orientierten Legitimität war beispielsweise das Gottesgnadentum. Absolutistische Herrscher rechtfertigten ihre Thronbesteigung damit, dass sie von Gott als König oder Kaiser auserwählt wurden.
Bei einem output-orientierten Legitimitätsverständnis liegt der Schwerpunkt der Rechtfertigung auf der Qualität von Regierungs- oder Herrschaftshandeln. Hierbei wird die Funktion eines politischen Systems - und damit von Herrschaft - als Instrument der Problem- und Konfliktbewältigung in den Mittelpunkt gestellt. Herrschaft ist unter dieser Perspektive dann legitim, wenn sie gesellschaftliche Konflikte lösen kann und so die Anerkennung der Bürger gewinnt.
Beide Formen der Legitimation sind nicht unabhängig voneinander. Betrachtet man etwa die Weimarer Republik, wird deutlich, dass zwar die Wahlen nach demokratischen Gesichtspunkten erfolgten (Input-Orientierung), dass aber die so legitimierten Herrscher vor dem Hintergrund der Weltwirtschaftskrise bei der Problembewältigung versagten (Output-Orientierung), so dass das politische System kollabierte.
Bei der Europäischen Union fällt auf, dass ihre Legitimation sehr einseitig output-orientiert ist. In ihren Anfängen nach dem Zweiten Weltkrieg stand die Funktion der Einbindung Deutschlands im Mittelpunkt. Später - nachdem dieses Ziel im Wesentlichen erreicht schien - wurde die europäische Integration zunehmend mit den Effizienzgewinnen eines größeren gemeinsamen Marktes und einer gemeinsamen Währung gerechtfertigt (vgl. Schneider 1992: 6f.). Neuere - ebenfalls output-orientierte Rechtfertigungen - stellen etwa die Wahrung einer europäischen Lebensform in einer globalisierten Welt in den Mittelpunkt (vgl. Abschnitt Verfassung). Die Output-Orientierung der Legitimation hat auch ihre Aufnahme in die Verträge der Union gefunden. Das Subsidiaritätsprinzip etwa nennt als Kriterium für die Übertragung von Kompetenzen an die EU, dass diese in dem jeweiligen Politikfeld besser in der Lage sein muss, Probleme zu lösen, als die Nationalstaaten.
Die Dauerdiskussion um das Demokratiedefizit in der Union zeigt jedoch, dass auch ein überwiegend output-orientiertes Legitimitätsverständnis nicht ausreicht, einem politischen System die Anerkennung seiner Bürger zu sichern, wenn unter einer input-orientierten Perspektive erhebliche Zweifel an der Legitimität von Herrschaft bleiben.