Angefangen hat die europäische Einigung 1951 mit der Bildung einer Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) durch sechs westeuropäische Staaten. Frankreich, die Bundesrepublik Deutschland, Italien und die Benelux-Staaten gründeten 1957 auch die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und die Europäische Atomgemeinschaft (EURATOM). In der EWG wurde die gemeinsame Politik auf weitere Bereiche der Wirtschaft, z.B. Landwirtschaft, Verkehrswesen und Außenhandel, ausgedehnt. Das wirtschaftliche Interesse lag auf der Errichtung eines gemeinsamen Binnenmarktes, der jedoch erst Anfang 1993 realisiert werden konnte. Eine wichtige Station auf dem Weg dahin lag in der Vollendung der Zollunion 1968. Bereits in der EGKS gab es eine Gemeinsame Versammlung, die sich aus Abgeordneten der nationalen Parlamente zusammensetzte, jedoch zuerst nur beratende Funktion innehatte. Ab 1958 trägt sie den Namen Europäisches Parlament, der ab 1986 in den EG-Verträgen steht. 1979 wurden die Abgeordneten des Parlaments zum ersten Mal direkt gewählt.
Im Laufe der folgenden Jahrzehnte erhielt das Europäische Parlament (EP) Befugnisse im Gesetzgebungsverfahren; es ist an der Aufstellung und Verabschiedung des Haushaltes maßgeblich beteiligt. Immer mehr Bereiche der Politik wurden von den Mitgliedsländern auf supranationale Ebene verlagert, das heißt, dass die Kompetenzen der Einzelstaaten zugunsten der EU verschoben wurden. Diese erhielten im Gegenzug weitgehende Beteiligung im Europäischen Rat und im Ministerrat der EU. Mit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) 1986 wurden die Gründungsverträge erstmals umfassend geändert. Der Maastrichter Vertrag 1992 fasste die Gemeinschaften zur Europäischen Union (EU) zusammen und bereitete den Weg zur Währungsunion. Bis 1995 wuchs die EU auf 15 Mitgliedsstaaten. Mit dem Amsterdamer Vertrag 1997 begannen erstmals Verhandlungen zur Osterweiterung der EU. Das Gipfeltreffen in Nizza 2000 schuf einige Reformen, die die EU effizienter und fit für die Aufnahme weiterer Staaten machen sollten.
Um die möglichen Stufen zukünftiger Entwicklungen diskutieren zu können, ist es zunächst von wesentlicher Bedeutung, die augenblicklichen internen Strukturen der EU zu beschreiben und zu analysieren. Im weiteren Verlauf soll die Untersuchung auf die folgenden Institutionen beschränkt werden:
Der Europäische Rat (ER) legt die großen politischen Leitlinien der Unionspolitik fest und trifft in umstrittenen Fragen die wichtigsten Entscheidungen. Seine Mitglieder sind die Staats- und Regierungschefs der 15 Mitgliedsstaaten, ihre Außenminister und der Präsident der Kommission. Sie kommen halbjährlich auf Gipfeltreffen zusammen. Mit Inkrafttreten des Vertrages von Maastricht und damit des EU-Vertrages wurde diese informell schon seit Gründung der EG bestehende Praxis der Gipfeltreffen erstmals vertraglich fixiert. Im Verlauf seiner Geschichte hat sich der ER zu einem wichtigen Richtungsfaktor der EU entwickelt, indem er die erforderlichen Impulse für die Entwicklung der Union gibt und so die Zielvorstellungen für diese Entwicklung festlegt (Art 4 EU).
Das wichtigste Beschlussgremium der EU ist der Rat der Europäischen Union, der auch Ministerrat (MR) genannt wird. Er besteht aus je einem Vertreter jedes Mitgliedsstaates auf Ministerebene, der befugt ist, für die Regierung des Mitgliedstaats verbindlich zu handeln (Art. 203 Abs. 1 EG). Dies bedeutet, dass der Rat mehr als 25 verschiedene Gesichter hat und sich je nach Beratungsthema aus den jeweiligen Fachministern zusammensetzt.
Damit der MR überhaupt eine Entscheidung treffen kann, muss ihm bei vielen Themen (v.a. Binnenmarkt, Landwirtschaft) ein Entwurf der Kommission vorliegen. Der MR selbst hat hier kein Initiativrecht. Der Ausschuss der ständigen Vertreter (Art. 207 EG) bereitet die Entscheidungen des MR vor, indem er sich schon vor den Ministertagungen darum bemüht, die verschiedenen Interessen der Mitgliedsstaaten auf einen Nenner zu bringen. Viele Entscheidungen des MR sind so oftmals nur noch zur Formsache. Dem Ausschuss der ständigen Vertreter (COREPER) gehören die Botschafter der Mitgliedsländer bei der EU sowie ihre Stellvertreter an. Etwa 70 % aller Entscheidungen werden jedoch noch unterhalb dieses Gremiums in mehr als 150 Arbeitsgruppen getroffen, in denen sich von den Mitgliedsländern entsandte Beamte und Experten in wechselnder Besetzung treffen.
Im Bereich der gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und im Bereich der Justiz- und Innenpolitik (zusammenfassend als `Politische Union' bezeichnet) hat der MR die Möglichkeit, unabhängig von der Kommission eigene Vorschläge auszuarbeiten. Der Rat entscheidet dabei mit drei verschiedenen Abstimmungsarten: Entweder einstimmig, mit einfacher Mehrheit oder mit qualifizierter Mehrheit. Wann welches Verfahren angewendet wird, regeln die Verträge, wobei deren Interpretation mitunter umstritten ist. Wird einstimmig bzw. mit einfacher Mehrheit entschieden, so hat jedes Land nur eine Stimme; wird hingegen mit qualifizierter Mehrheit entschieden, so sind die Stimmen (grob) nach der Bevölkerungsstärke des jeweiligen Staates gewichtet.
Bis in die 90er Jahre war der Rat das einzige legislative Organ der EU. Dies hat sich in den letzten Jahren erheblich geändert. In vielen Bereichen kann der Rat nicht mehr ohne die Zustimmung des Parlaments über ein Gesetz entscheiden.
Der im Februar 2001 ausgehandelte und zwischenzeitlich bei einer Volksabstimmung in Irland abgelehnte Vertrag von Nizza regelt - über die erweiterte Kompetenz des Parlaments hinaus - die Verringerung der Zahl von einstimmigen Verfahren im Rat, da es in Zukunft mit vielleicht über 25 Mitglieder nur noch schwer zu einer einstimmigen Entscheidung kommen wird. Das Einstimmigkeitprinzip wurde in ca. 30 Fällen durch das Beschlussverfahren mit qualifizierter Mehrheit ersetzt. Ferner werden die Stimmen im Rat neu gewichtet, um den bevölkerungsreichen Ländern mehr Macht zu geben.
Der MR und der ER sind Gremien, in denen die Mitgliedsstaaten vorrangig ihre nationalen Interessen vertreten können. Im Gegensatz dazu ist die Europäische Kommission (EK) eher supranational angelegt. Ihre 20 Mitglieder (Kommissare) sollen unabhängig von Weisungen der Regierungen ihrer Heimatländer agieren. Sie werden für fünf Jahre von den Regierungen der Mitgliedsstaaten ernannt und müssen durch das Parlament bestätigt werden, welches die ganze Kommission auch zum Rücktritt zwingen kann (Art. 201 Abs.2 EG). Somit hat die EK eine doppelte Legitimation: durch die Ernennung durch die nationalen Regierungen und die Kontrolle durch das durch die Unionsbürger gewählte Parlament. Die bevölkerungsstärksten Länder (D, F, UK, I, E) stellen jeweils zwei Mitglieder der EK, während die anderen jeweils ein Mitglied benennen. Der Präsident der EK wird von den nationalen Regierungen ernannt und bedarf wie die ganze EK der Zustimmung des Parlaments (Art. 214 Abs. 2 Satz 2 EG). Der Präsident vertritt die Kommission im ER.
Die EK sieht sich selbst als ,,Motor, Wächter und ehrlicher Makler`` (W. Hallstein, ehemaliger Präsident der EK) der EU. Ihr kommt im institutionellen Gefüge der Union eine Schlüsselstellung zu. In allen Bereichen der ersten Säule (Gemeinschaftsrecht; vgl. Grafik) hat sie das alleinige Initiativrecht, sorgt für die Umsetzung rechtlicher Beschlüsse, ist Hüterin der Verträge und Verwalterin des Haushaltes. Sie soll so die Entwicklung des Gemeinsamen Marktes (Art. 211 EG) gewährleisten.
Jeder Kommissar hat ein spezielles Aufgabengebiet. Hierbei trägt er die Verantwortung in den entsprechenden Generaldirektionen. Die Kommission spricht in ihren wöchentlichen Sitzungen nur die wichtigsten politischen Themen an und trifft die meisten Entscheidungen auf schriftlichem Weg. Diese Entscheidungen werden von der EK immer als Kollegium getroffen, das heißt, sie beschließt nur mit Stimmenmehrheit. Von den Mitgliedern wird erwartet, dass sie ,,alle Maßnahmen der Kommission uneingeschränkt mittragen, auch wenn sie das Ergebnis von Mehrheitsentscheidungen sind.`` Intern sind viele Entscheidungen heftig umkämpft. Als dauerhafte Konfliktlinien haben sich dabei Interessensgegensätze etwa zwischen den Generaldirektionen III (Industrie) und XI (Umwelt) oder den Generaldirektionen I (wirtschaftliche Außenbeziehungen) und VI (Landwirtschaft) etabliert.
Die EK beschäftigt einen Verwaltungsapparat mit ca. 16.000 Bediensteten in insgesamt 24 Fachabteilungen bzw. Generaldirektionen. Der häufig erhobene Vorwurf, die Union entwickele sich zu einer Megabürokratie erscheint insofern fragwürdig, als dass etwa der Stadtstaat Hamburg mehr Beamte beschäftigt als die Kommission.
Der Vertrag von Nizza, der mit Blick auf die anstehende Osterweiterung ausgehandelt wurde, beinhaltet tiefgreifende Veränderungen für die EK. Er legt eine maximale Anzahl der Kommissare fest und führt ein Rotationsprinzip ein für den Fall, dass es mehr Mitgliedsstaaten als Kommissare gibt. Außerdem stärkt der Vertrag von Nizza die Stellung des Präsidenten. Er entscheidet über die Ressortverteilung und kann mit Zustimmung des Kollegiums einen Kommissar zum Rücktritt auffordern. Durch die Stärkung des Präsidenten wird die Kohärenz der Entscheidungen bekräftigt.
Das Europäische Parlament (EP) mit Sitz im Straßburg hat 626 Abgeordnete, davon 99 aus Deutschland. Die Abgeordneten schließen sich in acht übernationale Fraktionen zusammen, die nicht nach ihrem Herkunftsland sondern nach ihrer Fraktionszugehörigkeit vereint im Plenarsaal sitzen. Das EP wählt aus seiner Mitte einen Präsidenten und 14 Vizepräsidenten für eine halbe Wahlperiode.
Zwölf Wochen pro Jahr finden Plenarsitzungen statt. In der Zwischenzeit tagen die 17 ständigen Ausschüsse und Fraktionen in Brüssel, um einen fortwährenden Kontakt zur Kommission und zum Rat zu ermöglichen. Es unterhält ein Generalsekretariat in Brüssel und Informationsbüros in den Hauptstädten der Mitgliedsstaaten. Das EP wird alle fünf Jahre gewählt, das nächste Mal im Juni 2004.
Die Bedeutung des EP ist durch mehrere Vertragsänderungen in den vergangenen Jahren deutlich gestiegen. Es muss immer mehr Beschlüssen des MR zustimmen, bevor diese in Kraft treten können. In der Praxis hat dies dazu geführt, dass Vertreter des Parlaments frühzeitig an der Entscheidungsfindung beteiligt werden.
Im Wesentlichen gibt es in der Union vier verschiedene Verfahren zur Gesetzgebung:
Erster Schritt ist immer ein Vorschlag (Gesetzentwurf) der EK, der von Rat und Parlament angefordert werden kann. Im Mitentscheidungsverfahren, das für etwa
aller Beschlüsse der EU gilt, sind Ministerrat und Parlament gleich berechtigt an der Gesetzgebung beteiligt. Der Vorschlag geht zur ersten Lesung ins Parlament, das eine Stellungnahme abgibt, und zum Rat, der einen Gemeinsamen Standpunkt (GP) beschließt. In der zweiten Lesung kann das EP den GP billigen, mit der absoluten Mehrheit ablehnen oder abändern. Der Rat kann nun alle Änderungen des EP mit qualifizierter Mehrheit bzw. einstimmig billigen, wenn die Kommission die Änderungen abgelehnt hat. Billigt der Rat die Änderungsvorschläge nicht, kann ein Vermittlungsausschuss binnen sechs Wochen einen Kompromiss aushandeln. Wird ein Gemeinsamer Entwurf gefunden, müssen Parlament und Rat ihm in der dritten Lesung zustimmen, damit er zum Rechtsakt wird (Art. 251 EG).5
Im Zusammenarbeitsverfahren kann das Parlament Änderungen nur vorschlagen, jedoch nicht durchsetzen, sofern der Rat die Änderungen einstimmig ablehnt. Dieses Verfahren wird ausschließlich in der Wirtschaftspolitik angewendet (Art. 252 EG). Im dem älteren Anhörungsverfahren (Agrarpolitik) hat das Parlament nur eine beratende Funktion. Das Zustimmungsverfahren wird bei Verträgen zum Beitritt oder zur Assoziierung weiterer Staaten bei Schaffung neuer Strukturfonds, bei Übertragung von Aufgaben an die Europäische Zentralbank (EZB), bei Ernennung der Kommission und des Kommissionspräsidenten sowie bei der Verhängung von Sanktionen an Mitgliedsländer mit der absoluten Mehrheit angewendet.
Mit dem Budgetrecht hat das EP die Befugnis, den jährlichen Haushaltsplan als Gesetz zu verabschieden. Das EP und der Rat sind für Beratung und Feststellung des Haushalts der Union zuständig (Haushaltsbehörde). Bei allen Ausgaben, die sich nicht direkt oder indirekt aus Vorschriften der EU-Verträge ergeben (nichtobligatorische Ausgaben), hat das EP das letzte Wort in Höhe und Verteilung. Das sind in etwa die Hälfte der Gesamtausgaben und damit für die Weiterentwicklung der EU besonders wichtige: Sozial- und Regionalpolitik, Forschung, Umwelt etc. Bei den obligatorischen Ausgaben kann das Parlament Änderungen vorschlagen. Möglich ist auch, den Haushaltsentwurf insgesamt abzulehnen.6
Etwas weniger als die Hälfte der Eigenmittel der EU wird für die gemeinsame Agrarpolitik ausgegeben, ein weiteres Drittel gilt der Förderung benachteiligter Regionen.
Eine zusätzliche wichtige Aufgabe des EP ist es, seine Kontrollrechte Rat und Kommission gegenüber auszuüben. Es muss der Ernennung einer neuen Kommission und ihres Präsidenten zustimmen; mit der Mehrheit der Abgeordneten kann sie einem amtierenden Kommissar das Vertrauen entziehen bzw. mit der Zweidrittelmehrheit eines Misstrauensvotums die ganze Kommission zum Rücktritt zwingen. 7
Außerdem muss am Anfang einer Ratspräsidentschaft ein Arbeitsprogramm und am Ende ein Rechenschaftsbericht vor dem Parlament abgelegt werden, ebenso bei Gipfeltreffen. Weitere Kontrollmöglichkeiten des EP sind monatliche Fragestunden bei Rat und Kommission, Debatten über den Gesamtbericht der Kommission und die Einsetzung von Untersuchungsausschüssen bei Verdacht auf Verstöße gegen das Gemeinschaftsrecht. Auch die EZB muss einen Rechenschaftsbericht ablegen und vor den Parlamentsausschüssen Rede und Antwort stehen. Bei Fragen zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) kann das EP Stellungnahmen abgeben, die vom Rat berücksichtigt werden müssen. Das EP soll eine unabhängige Kammer sein, die vor allem den Interessen der Bürger verpflichtet ist.
In der EU gibt es ca. 300 Mio. Wahlberechtigte, jedoch hat die Beteiligung an den Wahlen zum Europäischen Parlament zuletzt auf 57% abgenommen. Dies zeigt das mangelnde Interesse seitens der Bevölkerung, auf das politische Geschehen in der EU Einfluss zu nehmen. Einige Gründe spielen dabei eine Rolle: Die Politiker unternehmen nicht ausreichend Bemühungen, ihre Wähler genügend zu informieren und einzubinden; auch in den Medien sind Europa-Themen untergewichtet. So kommt es, dass sich viele nicht direkt von der EU-Politik betroffen fühlen und diese als bürgerfern empfinden. Aufgrund der geringen Wahlbeteiligung lässt sich hinterfragen, wie weit die EU durch die Bürger demokratisch legitimiert ist. Außerdem ist es mit Blick auf den Grundsatz der Gleichheit der Wahl problematisch, dass ein deutscher Abgeordneter 800.000 Bürger repräsentiert, ein luxemburgischer dagegen nur 60 000.
Für die Zukunft wird es wichtig sein, dass dem EP als einzig direkt gewähltem Organ auf EU-Ebene noch mehr Entscheidungsgewalt und Kompetenzen übertragen werden. Gefordert wird die Ausdehnung des Mitentscheidungsverfahren auf alle Politikbereiche; die Außen-, Sicherheits-, Innen- und Justizpolitik sollen vergemeinschaftet werden. Ziel wäre ein einheitliches europäisches Wahlverfahren und die Benennung des Kommissionspräsidenten durch das EP. Dies wirft wiederum die Frage auf, ob die angestrebte politische Einigung Europas in einem Bundesstaat mit eigener Verfassung münden soll.
Kurzer Exkurs:
Die Rechtsakte der EU-Organe: Verordnungen sind in der gesamten EU gültige und verbindliche Gesetze, die über dem nationalen Recht stehen. Richtlinien sind Weisungen an die EU-Staaten, nationale Gesetze oder Vorschriften zu ändern oder neu zu erlassen, um ein verbindlich vorgegebenes Ziel zu erreichen (Art. 249 EG). Ein großer Teil der in Deutschland erlassenen Gesetze beruht auf der Umsetzung von EU-Richtlinien. Für die Bevölkerung ist es somit meist schwer erkennbar, wie viel Einfluss die Europäische Union gerade auf nationale Gesetze hat. Entscheidungen sind Rechtsakte, die Einzelfälle verbindlich regeln.